Observatoire étrangers malades : constats, problèmes et solutions

L’Observatoire EMA est un dispositif particulier. En quoi diffère-t-il des outils qui existent déjà pour connaître la situation des étrangers malades en France et quelle est sa finalité ?

Adeline Toullier : L’Observatoire des étrangers malades est le seul qui entre dans le détail des pratiques et du droit sur les titres de séjour pour soins. Au milieu des années 2000, deux constats émergent dans et hors de AIDES : les difficultés des personnes concernées à faire valoir leurs droits et des militants à accéder aux informations, un black out sur les données officielles (qui va durer jusqu’à la sortie du rapport IGA/IGAS |Inspection générale de l’Administration et Inspection générale des affaire sociales, ndlr] en mars 2013, précédée des éléments ressortis des débats parlementaires dans le cadre de la modification de la loi Besson de 2011). Les seules données associatives disponibles jusqu’au lancement de l’observatoire sont celles du Comede [Comité médical pour les exilés, ndlr]. Elles sont cependant parcellaires d’un point de vue géographique (essentiellement Ile-de-France et Provence Alpes Côte d’Azur) et ne sont pas exclusivement concentrées sur le VIH et les hépatites, mais sur l’ensemble des maladies. Par ailleurs, ces données ne concernent que les éléments juridiques des situations. L’Observatoire EMA se construit à la fin des années 2000, avec de nombreux acteurs. Son intérêt et ses spécificités sont d’avoir un impact sur la vie des personnes et de contribuer au renforcement de leurs capacités à faire valoir leurs droits, de renforcer les capacités des militants et des accompagnants à soutenir les étrangers malades, de proposer des rubriques d’aide (éléments juridiques vulgarisés, courriers types, etc. ) pour appuyer l’action en regard de l’observation et du diagnostic et de collecter des éléments sur les impacts de la procédure DASEM [droit au séjour des étrangers malades, ndlr] sur la qualité de vie des personnes (moral, santé, accès aux droits).

D’après le rapport EMA, quels sont les principaux problèmes, obstacles rencontrés par les personnes étrangères malades dans leur parcours administratif ?

Clémentine Bonifay-Besson : Le parcours administratif se distingue de la phase médicale. Au niveau administratif, la demande est instruite au niveau de la préfecture, qui a la charge de vérifier les conditions administratives (et de transmettre le dossier médical sous pli confidentiel à l’agence régionale de santé) : état civil de la personne, condition de résidence, condition d’ancienneté sur le territoire, atteinte à l’ordre public. De multiples obstacles sont présents tout au long du parcours administratif. L’accueil et les informations délivrées aux personnes qui souhaitent déposer un dossier sont déplorables : plusieurs heures d’attente pour accéder au guichet, sans certitude d’être reçu ; Peu ou pas d’information sur les procédures durant la demande ; Les préfectures exigent des pièces justificatives non prévues par la loi, entraînant retard, dissuasion, ou refus du dépôt ; Elles s’immiscent plus ou moins directement dans le dossier médical ; Le délai d’instruction, d’une durée légale de 4 mois maximum, est souvent bien plus long pouvant atteindre 6, 9 mois voire un an ; Le récépissé de demande de titre de séjour, document légal justifiant de la démarche en cours et permettant d’ouvrir des droits sociaux, notamment une couverture maladie, n’est en pratique que très peu délivré. Enfin, alors que certaines personnes pourraient prétendre à une carte de séjour d’un an, elles se voient remettre une autorisation provisoire de séjour de 6 mois, sans autorisation de travail lorsqu’il s’agit d’un premier titre. Ces obstacles ont bien entendu un impact sur les droits et la santé des personnes, empêchant l’accès aux ressources par l’emploi ou les prestations sociales et familiales auxquelles elles pourraient pourtant prétendre. Par ailleurs, parmi les conditions administratives, le paiement de taxes importantes (349 euros en première demande) constitue un frein à l’accès à un titre de séjour pour de nombreux étrangers malades qui effectuent une première demande et qui sont majoritairement sans ressources au moment du dépôt de leur dossier.

Concernant ces problèmes et obstacles, estimez-vous qu’ils s’aggravent, sont moindres, se stabilisent ?

Cécile Chaussignand : Depuis nos premières observations en 2010, nous constatons que les obstacles restent globalement élevés, avec des pratiques très différentes d’une préfecture à une autre. De plus en plus de préfectures sont réticentes, par exemple, à accepter la domiciliation administrative pour une personne n’ayant pas de résidence stable. En ce qui concerne l’état de santé des personnes, et l’estimation d’un accès effectif au traitement, l’ingérence des services préfectoraux sur les missions dévolues aux médecins de l’Agence régionale de santé est un facteur nouveau, en revanche. Nous n’avions auparavant pas constaté de refus de séjour pour des étrangers gravement malades au motif que le préfet estimait, après enquête auprès des services médicaux du pays d’origine ou des représentants du service consulaire, que le traitement dont nécessite la personne serait disponible dans le pays d’origine.

Pouvez-vous décrire un cas ou deux qui vous semblent particulièrement emblématiques des dysfonctionnements actuels ?

Clémentine Bonifay-Besson : En Guyane, une situation d’une absurdité totale qui a failli mal tourné a concerné plusieurs personnes. Chacune avait introduit une demande de titre de séjour pour soins à la préfecture. L’une était en attente de la réponse. La préfecture, en violation du Code de l’entrée et du séjour des étrangers, ne lui avait pas remis de récépissé prouvant qu’elle avait une demande en cours. Un jour, elle fait l’objet d’un contrôle d’identité dans la rue : elle ne peut rien présenter pour prouver qu’elle est en cours de régularisation. Le policier l’interpelle : elle a l’ordre de quitter le territoire, elle est placée en rétention. Grâce à l’intervention d’associations, elle a pu finalement sortir. Pendant ce temps-là, son titre était prêt à la préfecture et l’attendait dans un tiroir. Les services avaient juste négligé de prévenir l’intéressé. Un autre exemple concernant le paiement des taxes, une femme a du demander aux personnes qui l'hébergeaient temporairement de lui prêter la somme. Elle doit la rembourser, mais elle ne sait pas comment faire. Les tarifs varient d'une préfecture à une autre et sans emploi, difficile de trouver de l'argent pour payer. Une personne a été obligée de faire des petits boulots au "noir" pour débourser la somme demandée par l’administration !

Il est beaucoup question des cascades en ce moment dans la lutte contre le VIH. Que nous apprend le nouveau rapport EMA sur ce sujet. Que préconisez-vous, notamment en matière de titre de séjour, pour que l’effet positif de la cascade joue pleinement pour ces personnes ?

Adeline Toullier : La cascade met en évidence les différentes étapes de la prise en charge ayant un impact sur la lutte contre le VIH. Ces diagrammes montrent les zones de force et les zones de fragilité en matière de prise en charge, leur impact sur le plan individuel et aussi sur le plan collectif, leurs conséquences dans un groupe ou dans un pays. Pour les étrangers malades, une fois le cap du dépistage franchi, on voit en quoi l’entrée et le maintien dans le soin sont compromis par la situation administrative. Nombreuses sont les personnes ayant participé à l’Observatoire EMA qui expliquent en quoi les papiers occupent une place prépondérante dans leur quotidien, comment le soin passe au second plan tant que leur situation administrative n’est pas réglée. Même celles qui ont une couverture santé font part de la difficulté à être observantes ; par exemple, lorsqu’elles vivent sous le toit d’un proche à qui elles n’ont pas souhaité parler de leur maladie. Tous les dysfonctionnements relevés dans l’Observatoire EMA compromettent l’entrée et le maintien dans le soin, et aussi l’observance. Ils éloignent du soin et augmentent les risques d’en sortir. Les étrangers sont l’une des communautés les plus touchées par le VIH en France — ils représentent un quart des personnes vivant avec le VIH en France selon l’enquête ANRS VESPA-2) — après la communauté gay. Mais pour des raisons sécuritaires, pour des raisons de maitrise des flux migratoires, parce qu’on a peur de l’autre, de l’étranger, ils sont écartés de la cascade. On casse le modèle. C’est préjudiciable pour eux-mêmes, individuellement, pour leur santé, leur projet de vie, mais c’est aussi préjudiciable pour la collectivité, pour la fin de l’épidémie. Au final, l’observatoire EMA confirme que la situation administrative et les ressources constituent des déterminants de santé importants. Et donc, en creux, on peut dire que l’accès simplifié et rapide à un titre de séjour et aux droits sociaux afférents constitueraient un apport décisif dans la lutte contre le VIH.

Le rapport EMA n’a pas pour unique objet de dresser un panorama des dysfonctionnements. Il préconise des solutions et fait des recommandations. Que comptez-vous faire, comment et avec qui pour que ces recommandations trouvent une traduction concrète… par exemple à travers la future loi sur l’immigration dont on parle pour la fin 2014 ?

Cécile Chaussignand : Effectivement, notre observatoire est également un outil de repérage des dysfonctionnements et d’accompagnement pour les personnes qui sont dans un parcours de régularisation, d’accès à la carte de résident ou de regroupement familial. La sortie du deuxième rapport peut être l’occasion de prendre rendez-vous avec les services préfectoraux afin de discuter des pratiques au guichet, des difficultés rencontrées par les agents, du manque de moyens et de formation. Des propositions sont bien souvent élaborées en partenariat avec les associations afin d’améliorer les situations : envoi de dossiers par courrier pour désengorger les accueils, nomination d’une personne contact en cas de dysfonctionnement repéré et répété, etc. Au niveau national, nous formulons une série de recommandation très détaillées sur le droit au séjour pour soins, l’accès à la carte de résident, le droit des accompagnants de malades, l’accès aux droits sociaux, notamment à une couverture maladie de qualité et dans la continuité. Nous émettons enfin des souhaits sur le plan international.

Pour faire vivre ces recommandations, nous adressons le rapport à tous les parlementaires et les ministères compétents afin de les sensibiliser à nos observations. Nous avons déjà élargi le cercle des parlementaires s’intéressant à cette question. Des questions au gouvernement posées par des parlementaires sont régulièrement adressées aux ministres de la Santé et de l’Intérieur sur les procédures mises en œuvre, les placements en rétention, les expulsions. Lors du précédent projet de loi (qui a abouti à l’adoption de la loi Besson de juin 2011), nous avions constaté qu’un nombre non négligeable de députés avaient cité nos argumentaires en faveur d’un maintien de la loi telle que rédigée avant son changement.

Nous avons également porté nos revendications, en concertation avec l’Observatoire du droit à la santé des étrangers [ODSE, ndlr] dans le cadre d’auditions pour deux rapports récents : celui de l’IGA-IGAS [Inspection générale de l’Administration et Inspection générale des Affaires sociales, ndlr] remis aux ministères de la Santé et de l’Intérieur et celui sur les conditions d’accès à un titre de séjour, remis au Premier ministre, proposant la mise en place de titres de séjour pluriannuels avec quelques réserves sur la possibilité pour les étrangers malades d’en bénéficier. Enfin, la prochaine loi globale sur l’immigration devrait prévoir un volet sur les titres de séjour pour raison médicale, et nous serons également en lien avec les décideurs politiques afin de faire valoir les arguments de santé publique et de défense des droits fondamentaux qui motivent nos positions. Par ailleurs, nous nous positionnons régulièrement, avec les autres associations de l’ODSE, pour une baisse des taxes soumises aux étrangers sur les titres de séjour.

Le rapport de l'observatoire est téléchargeable ici.